Пересічні громадяни досить гостро відчувають непереборне бажання чиновників усіх рівнів до євроінтеграції. Про це весь час говорять медіа, Органи видають якісь нормативні акти, проводяться заходи на їх виконання. Але така бурхлива діяльність не завжди свідчить про дійсне прагнення держави відповідати високим європейським стандартам. Адже результати діяльності іноді свідчать про діаметрально протилежний рух.
Курс на Захід
У 2019 році Верховна Рада змінами до Конституції підтвердила європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського курсу України. Тоді парламент взяв на себе повноваження реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі (п. 5 ч. 1 ст. 85). Президент став гарантом цього (ч. 2 ст. 102), а Кабміну доручили реалізувати курс (п. 1-1 ст. 116).
У цьому напрямі проводиться чимало заходів. Залучені всі без винятку державні органи. Одним з головних стала адаптація (імплементація) законодавства України до європейського.
Так, постановою Кабінету Міністрів від 28.02.2023 № 189 було затверджено Порядок проведення первинної оцінки стану імплементації актів права Європейського Союзу, згідно з яким міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади необхідно було провести первинну оцінку стану імплементації та подати звіт за результатами такої оцінки разом з пропозиціями щодо узгодження галузевого законодавства України acquis ЄС. Досить вагомий Звіт щодо відповідності законодавства України праву Європейського Союзу був дійсно підготовлений. Він складається з 1106 сторінок і містить 12 «переговорних» розділів, кожен з яких визначає загальну кількість актів ЄС у певній сфері, акти, що вже були імплементовані та ще підлягають імплементації. (Ми отримали текст цього звіту за запитом на публічну інформацію.) Документ виглядає досить переконливо. Все гарно на папері (про це згодом). У практичній площині вирують дещо інші «течії».
Санкції і винятки
Як приклад можна навести історію ухвалення і реалізації досить знакового Закону № 3111-IX від 29.05.2023 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедури виведення з ринку банку в умовах воєнного стану».
Його проєкт (№9107-1 від 30.03.2023) об’єднав монобільшість і опозицію. Обличчям ідеї став голова Комітету ВР з питань фінансів, податкової та митної політики Данило Гетманцев. І хоча цього проєкту не було у планах законопроєктних робіт, народним депутатам вистачило двох місяців, аби крізь усі законотворчі процедури ухвалити конституційною більшістю закон в цілому.
Удосконалення процедури виведення з ринку банку зокрема стосувалися гарантій за вкладами громадян (ст. 26 Закону «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»).
Нагадаємо, за цим законом ФГВФО гарантує кожному вкладнику банку відшкодування коштів за вкладом, включаючи відсотки (але не більше суми граничного розміру, який закріплений на рівні 200 тис. гривень). Законом № 3111-IX встановлено виняток із цього правила: ФГВФО не повинен відшкодовувати кошти, розміщені на вклад у банку особою, до якої застосовано санкції іноземними державами (крім держав-агресорів) або міждержавними об’єднаннями, або міжнародними організаціями та/або застосовано санкції відповідно до Закону «Про санкції».
Крім цього, змінами до Закону «Про банки і банківську діяльність» було передбачено обов’язкове під час періоду воєнного стану виведення з ринку системно важливого банку у разі потрапляння у санкційні списки його власників. У такому випадку особам, що зазнали шкоди або збитків, надавалося право на їх відшкодування виключно за рахунок коштів держав-агресорів.
Євростандарти — мінус
Таке джерело відшкодування у головному науково-експертному управлінні Апарату Верховної Ради, де аналізували проєкт Закону № 9107-1, назвали декларативним і послалися на європейські вимоги.
Адже фактично йшлося про припинення права власності на акції банку без відповідної компенсації з боку України. А це несумісно зі ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини будь-яке втручання публічної влади у мирне володіння майном має, по-перше, відповідати принципу законності а, по-друге, переслідувати законну мету пропорційними засобами (справа “Beyeler v. Italy”).
В частині виключення депозитів зі схем гарантування за суб’єктним складом, то парламентські експерти-науковці також зауважили про відсутність відповідних підстав згідно зі ст. 5 Директиви 2014/49/ЄС Європейського парламенту та Ради від 16 квітня 2014 року.
А у головному юридичному управлінні ВР також звернули увагу на безальтернативність джерела компенсації збитків. Це не повною мірою враховує необхідність наявності права вибору способу захисту порушеного права особи, про що також свідчить практика ЄСПЛ. Бо інакше ймовірне відшкодування грошових коштів за незаконне втручання у право власності не буде ефективним способом захисту порушеного права. Юристи Апарату ВР послалися на справу “Dacia S.R.L. v. Moldova”, у якій ішлося про restitutio in integrum землі та готелю. Найбільш прийнятною формою було б їх повернення, а також виплата компенсації за будь-які збитки, відзначили судді у Страсбурзі. Однак у разі якщо повернення готелю і землі виявиться неможливим, суд у принципі повинен визначити грошову вартість, що підлягає виплаті державою-відповідачем заявнику замість майна у разі необхідності».
Всі за
Цікаво, що всі урядові інституції чомусь не бачили проблем на стадії розгляду проєкту.
Так, ФГВФО висловив свою підтримку законопроєкту № 9107-1 у редакції, що пропонувалася, «оскільки наслідком запровадження таких норм буде удосконалення механізму продажу Фондом банку Державі в умовах дії воєнного стану в Україні, що дозволить зберегти майна вартість майна (активів) системно важливого банку, який переходить в управління Фонду, кошти вкладників та інших кредиторів цього банку, уникнути панічних настроїв серед населення, а також упорядкувати дії державних органів та інших установ в процесі виконання визначених законодавством завдань, пов’язаних із забезпеченням успішної націоналізації або виведенням з ринку системно важливого банку».
Експертний висновок Міністерства фінансів України (яке також підтримало проєкт) містив лише технічну пропозицію включити до процедури виведення системно важливого банку з ринку Ради фінансової стабільності, на підставі рішення якої вже має діяти Кабмін.
У Національному банку України ідеї проекту назвали «справедливими та адекватними для реалій сьогодення», адже «саме військова агресія російської федерації буде причиною прийняття регулятором відповідних рішень». Також цей регулятор попросив посприяти невідкладному розгляду проєкту, адже він спрямований на забезпечення стабільності банківської системи під час дії воєнного стану в Україні та захист інтересів вкладників та інших кредиторів банків.
А от Міністерство юстиції, яке відповідно до свого Положення (постанова Кабміну від 02.07.2014 № 228) опікується узгодженням законодавства України з принципами та стандартами Ради Європи, інтеграцією його в систему міжнародного права, здійснює експертизу проектів нормативно-правових актів на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини, а також захищає інтереси України у цьому суді, взагалі не долучалося до опрацювання проєкту № 9107-1.
До виконання
Тож за суцільної підтримки виконавчої влади народні депутати дозволили собі проігнорувати принципові зауваження щодо проблем з acquis ЄС від своїх науковців і юристів та з другої спроби ухвалили закон. Вже за два тижні його підписав гарант Конституції, який не побачив підстав для ветування через суперечності із ст.13 (захист прав усіх суб’єктів права власності), ст. 41 (непорушність права приватної власності) та ст.22 (заборона звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод) Основного Закону.
18 червня закон набрав чинності, і вже за тиждень віцепрем’єр-міністр Михайло Федоров готує спеціальне доручення та План організації підготовки проєктів актів та виконання інших завдань, необхідних для реалізації Закону № 3111-IX.
Першою «жертвою експропріації» за новим законом став “СЕНС БАНК”, стосовно якого 20 липня НБУ ухвалив рішення про виведення з ринку та дав пропозицію про участь у цьому держави. В цей самий день виконавча дирекція ФГВФО ввела тимчасову адміністрацію. З правової точки зору такі дії мають колізійний характер, оскільки на момент фактичної експропріації, з одного боку, акції банку перебували під судовим арештом, а з іншого – належали підсанкційному акціонеру, що формально виглядає як відчуження майна, що належало підсанкційному акціонеру.
Отже, ідея, яка розходиться із Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практикою її застосування Європейським судом, усе ж була втілена в життя як «адекватна для реалій сьогодення».
Але ситуація ускладнена ще й тим, що інституційна правоздатність органів, що залучені до процедури виведення банків з ринку, поставлена під сумнів.
Так, сьогодні Конституційний Суд розглядає на закритій частині пленарного засідання Великої Палати справи:
- за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (№ 1-8/2018 (1868/15). Останнє засідання відбулося 25 липня 2023 року;
- за конституційним поданням 64 народних депутатів України щодо конституційності окремих положень Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів регулювання банківської діяльності» та цього закону в цілому, окремих положень Цивільного кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України, Цивільного процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, законів України «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність», «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», «Про виконавче провадження» зі змінами, внесеними Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів регулювання банківської діяльності» (№ 1-15/2020 (239/20). Останнє засідання – 27 липня 2023 року.
80% — імплементовано!
А що ж у Звіті щодо відповідності законодавства України праву Європейського Союзу (acquis ЄС)?
Фінансовим послугам присвячений розділ 9 Звіту. Зазначається, що сферу саме банків регулює 178 актів ЄС (директив, регламентів тощо). Декларується, що більше половини з них (99 актів) були верифіковані за статусом «не потребує імплементації». Відповідно, підлягають такій процедурі — 79.
В межах сфери «Банки» представлені акти права ЄС, зокрема і щодо ліквідації кредитних установ та їх участь у системі гарантування вкладів фізичних осіб.
Так, в цій частині, віднесеній до компетенції ФГВФО, аналізуються директиви 2014/49/ЄС про схеми гарантування депозитів та 2001/24/ЄС щодо реструктуризації та ліквідації.
Зазначається, що рівень наближення національного законодавства до Директиви 2014/49/ЄС становить до 80%! Адже в Україні в Україні вже розпочато імплементацію цього акта, зокрема:
- створено та відповідно до вимог Директиви адмініструється система гарантування вкладів;
- проводиться стрес-тестування схем гарантування вкладів;
- здійснюється належне інформування вкладника про систему гарантування вкладів та участь кредитної установи у такій системі;
- створено фінансовий механізм функціонування системи гарантування за рахунок зборів з його учасників залежно від рівня ризику їх діяльності;
- встановлено ліміти відшкодування коштів за вкладами.
Не імплементованими залишаються такі положення:
- прямо пов’язані із впровадженням Директиви 2014/59/ЄС про встановлення рамок для відновлення платоспроможності і врегулювання кредитних установ та інвестиційних фірм (Національний банк України пропонує визначити строком її впровадження 2025 рік, ФГВФО як співвиконавець імплементації пропонує 2027 рік);
- строки виплат відшкодування за вкладом, скорочення яких планується до грудня 2026 року;
- окремі поняття є новими і такими, що наразі не передбачені національним законодавством;
- окремі елементи механізму фінансування можуть бути узгоджені тільки після закінчення дії воєнного стану;
- системи гарантування наразі не поширюється на юридичних осіб;
- до системи гарантування наразі не залучено такі кредитні установи, як кредитні спілки.
Щодо Директиви 2001/24/ЄС, то зазначається, що вона також має добрий рівень імплементації тих положень, які не стосуються транстериторіального їх застосування в ролі держави – члена ЄС. Водночас подальша імплементація цієї Директиви потребує додаткових змін до Закону «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» та Закону «Про банки і банківську діяльність».
Благими намірами…
Те, що слова політиків часто розходяться із їхніми діями, звична для багатьох країн практика. Але ж у контексті проведення переговорів про членство України в ЄС обіцянки даються не тільки пересічним громадянам, але і європейським чиновникам, які мають ухвалювати рішення про відповідні рекомендації.
Прискорити виконання складних критеріїв членства вкрай складно. Зазвичай подібні процедури можуть тривати десять і більше років. За результатами моніторингу Україна сьогодні повністю виконала лише два із семи необхідних вимог.
У контексті гармонізації та наближення національного законодавства до acquis ЄС наразі існує непереборна проблема. Судячи з наведеного, парламент України під час ухвалення законів свідомо ігнорує Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини. Це якщо не активно підтримується Кабміном та органами виконавчої влади, то, як мінімум, здійснюється за їх пасивної та мовчазної згоди.
За системний характер таких явних порушень поки що ніхто не несе політичної відповідальності. Водночас задекларована євроінтеграція фактично поступово віддаляється. Тим часом вже 8 листопада в Брюсселі почнеться оцінка заявки України на членство в ЄС, а під час саміту лідерів ЄС 14-15 грудня буде прийнято рішення щодо початку переговорів стосовно членства України в ЄС.