Хоча премія на роботі має бути формою заохочення працівника, українці сприймають її як частину зарплати, а невиплату премії — покаранням. Але така практика насправді не є нормальною. Адже це створює можливості для маніпулювання: карати незручних і заохочувати лояльних до керівництва.
Правила заохочення
Аби запобігти таким зловживанням, Мінсоцполітики наказом від 13.06.2016 № 646 затвердило Типове положення про преміювання державних службовців органів державної влади, інших державних органів, їхніх апаратів (секретаріатів). Установлюючи основні принципи та критерії виплати премій, ці загальні правила покликані забезпечити прозорість, об’єктивність і справедливість усього процесу.
Отже, премія розглядається як складова частина системи заохочення, метою якої є стимулювання високопродуктивної та ініціативної праці, підвищення її ефективності, якості, зацікавленості у досягненні її кінцевого результату та посилення персональної відповідальності.
Премії бувають річні (так звана тринадцята зарплата — за результатами щорічного оцінювання службової діяльності) та місячні або квартальні (відповідно до особистого внеску в загальний результат роботи державного органу, але не більше 30% фонду його посадового окладу). З огляду на зміст Типового положення премії не є гарантією для всіх службовців, а нараховуються за конкретні досягнення.
Для визначення розміру місячної (квартальної) премії визначено чотири критерії:
- ініціативність у роботі;
- якість виконання завдань, визначених положеннями про державний орган, самостійний структурний підрозділ, у якому працює державний службовець, його посадовою інструкцією, а також дорученнями керівництва відповідного державного органу та безпосереднього керівника державного службовця;
- терміновість виконання завдань;
- виконання додаткового обсягу завдань (участь у провадженні національних реформ, роботі комісій, робочих груп тощо).
Преміювання за підсумками року відбувається у разі отримання держслужбовцем відмінної оцінки за результатами щорічного оцінювання. Розмір такої премії встановлюється в однакових відсотках до посадового окладу для державних службовців відповідного державного органу. Вона нараховується незалежно від фактично відпрацьованого часу у місяці, в якому вона виплачується.
А от місячна чи квартальна нараховується за фактично відпрацьований час, коли виплати проводяться із розрахунку середньої зарплати (тобто мінус відпустка, тимчасова непрацездатність).
Кожен державний орган затверджує власне положення про преміювання, що повинно відповідати типовому. Але чи відповідає воно на практиці?
Правила контролю
Жодна норма не діє без належного контролю і відповідальності за її невиконання. І це правило повною мірою поширюється на державний сектор. Саме тому в Україні існує Національне агентство з питань державної служби, яке стежить за дотриманням законодавства у цій сфері. Агентство перевіряє умови реалізації громадянами права на державну службу відповідно до профільного закону та запобігання можливим порушенням.
Для цього НАДС та його територіальні органи здійснюють перевірки (заходи контролю) — як на основі затвердженого плану, так і за окремими зверненнями державних службовців, а також на підставі рішень суду. Існує навіть окремий Порядок здійснення таких перевірок (наказ НАДС від 10.09.2020 № 168-20), який по своїй суті є кадровим аудитом.
За результатами заходів контролю складається довідка, де зазначається стан виконання об’єктом заходу контролю вимог Закону «Про державну службу», перелік виявлених невідповідностей або порушень закону, пропозиції стосовно покращення стану роботи та усунення недоліків, рекомендації щодо скасування рішень, що не відповідають умовам реалізації громадянами права на державну службу тощо.
Другий примірник довідки супровідним листом надсилається для ознайомлення об’єкту заходу контролю. Керівник останнього має протягом десяти днів повідомити НАДС, його територіальний орган про ознайомлення з пропозиціями і рекомендаціями, а також надіслати план заходів з їх виконання.
Утім, законодавство не передбачає повноважень НАДС звертатися до правоохоронних чи інших державних органів за результатами здійснених заходів контролю. І фактично це перетворює агентство на інструмент діагностики стану здоров’я, але не лікування державного організму. Оскільки отримані результати особливо не афішуються, виявлені проблеми залишаються, так би мовити, для внутрішнього використання: про них знає сам державний орган, який перевіряли, а також агентство. Зрозуміло, що за такого підходу говорити про ефективність механізму навряд варто. А дарма. Бо виявлені негаразди іноді можуть межувати зі злочинами.
Відомча самодіяльність
Так, у 2023 році НАДС принаймні двічі перевіряло Агентство з розшуку та менеджменту активів: один раз за численними зверненнями громадянина, другий — планово. На сайті органу контролю є інформація про самі факти перевірок (див. накази № 1-23 та № 69-23 про здійснення безвиїзного заходу контролю, а також звіт за 2023 рік про виконання відомством завдань). Але результатів цих перевірок нам знайти не вдалося. Й гучних релізів або новин у ЗМІ з цього приводу також не було. Тому ми запитали про відповідні документи безпосередньо в НАДС, і цей запит виявився успішним.
Згідно із наданими нам довідками робоча група перевіряла, в тому числі, Положення про преміювання, затверджене наказом АРМА від 31.03.2017 № 25, та виявило численні порушення.
Так, керівництво АРМА запровадило свої критерії для преміювання, наприклад:
- ефективність досягнення поставлених цілей за раціонального використання ресурсів;
- запобігання настання обставин, що очевидно негативно вплинули б на роботу Національного агентства за умови їх настання;
- посилення інституційної спроможності Національного агентства в межах функцій, виконання яких покладено на самостійний структурний підрозділ, у якому працює працівник, в тому числі, але не виключно, шляхом істотної участі працівника у забезпеченні Національного агентства новими інструментами (засобами) виконання функцій та завдань, істотному зменшенні (або запобіганні) витрат на їх виконання.
Окремо у Положенні зазначалося, що преміювання працівників залежить від якісного виконання функцій, та надавався їх досить розлогий перелік. Але ж ані профільний закон, ані Типове положення таких норм не містять!
Коли ревізори додатково перепитали у відомства, як так сталося, їм відповіли, що коли розробляли проєкт, за основу все ж брали Типове положення, але тодішній голова АРМА Антон Янчук сам доповнив проєкт критеріями та функціями, яких не передбачено у зразковому документі.
При цьому як оцінювати якісне виконання функцій, залишилося невідомим, адже розпорядчих документів щодо порядку визначення цього критерію в АРМА не було. Виявилося, що результати роботи в рамках нового критерію оцінюють керівники самостійних структурних підрозділів, які «надають голові АРМА обґрунтовану інформацію щодо виконання завдань і функцій, покладених на структурні підрозділи».
Іншими словами, питання про те, чи достойний співробітник отримати премію, вирішувалося на власний розсуд керівництвом департаментів та управлінь, а остаточне рішення приймав голова.
Крім такого «пряника», кмітливі чиновники вклали до Положення про преміювання і «батіг». Ним було встановлено, що за несвоєчасне (неналежне) виконання посадових обов’язків, незадовільний результат роботи з урахуванням критеріїв за обґрунтованим поданням керівника структурного підрозділу, завізованим заступником голови АРМА та погодженим із головою АРМА, працівник міг не преміюватися або преміюватися у зменшеному розмірі.
Але ж за невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків, визначених Законом «Про державну службу» та іншими нормативно-правовими актами, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець повинен притягатися до дисциплінарної відповідальності (ч. 1 ст. 64 Закону).
Одразу після перевірки НАДС в АРМА видали нове Положення (наказ від 05.09.2023 № 195), прибравши свій креатив. Але скільки він коштував (у широкому сенсі) державі, можна лише здогадуватися.
Інституційна слабкість
Коли чиновники нарікають на поганий закон і потреби реформ (а цим останнім часом особливо грішать в АРМА), передусім варто дивитися на те, як вони виконують чинне законодавство.
Якщо взяти конкретний кейс, описаний у цій статті, то можна зробити однозначний висновок про те, що порушення у системі преміювання, які були свідомо допущені керівником, створили серйозні загрози як для ефективності державного управління, так і для професійного розвитку державних службовців.
І навіть якщо залишити осторонь фінансовий бік питання, можна відзначити декілька загроз для держави. По-перше, відсутність чітких та прозорих правил преміювання призводить до залежності працівників від суб’єктивних рішень керівництва, що знижує ефективність роботи органу державної влади. По-друге, встановлення критеріїв преміювання «під себе» — це прямий шлях до непрозорих рішень, що межують з корупційними діяннями. По-третє, подібні маніпуляції не просто плекають нерівність у підходах до заохочення, але й формують у суспільстві сприйняття державних органів як несправедливих і схильних до корупції. Це, безумовно, підриває довіру громадян до державної служби.
У цьому аспекті варто було би під іншим кутом подивитися і на окремі дії та рішення чиновників АРМА, що не завжди узгоджувалися зі здоровим глуздом і державними інтересами. Про скандали навколо управління Агентством активами уже чимало писали у медіа. Пригадаємо лише один приклад із двома ТЕЦ (Новороздільська та Новояворівська) у Львівській області. В рамках так званої газової справи вони були арештовані та передані управителям. Тоді АРМА чомусь не змогло налагодити їх роботу, створивши загрозу зриву опалювального сезону. Також підприємства, які працювали та сплачували податки до державного бюджету і забезпечували роботою людей, перетворили на збиткові — втрати вимірюються сотнями мільйонів. Довелося кілька разів змінювати управителів. І останній, який взагалі був призначений поза конкурсом за переговорною процедурою, на 100% належить потерпілому у кримінальній справі — НАК «Нафтогаз України».
Сьогодні вже говорять про необхідність реалізації цих активів, які суттєво втратили свою вартість. Але чи не саме це було ціллю організаторів схеми? Зрозуміло, що клерки, які готували сумнівні з правової точки зору рішення державного органу, навряд розуміли загальний задум і не мали зиску. Але чи могли вони орієнтуватися на закон, коли керівництво видає премії, керуючись власними критеріями?
Бо суб’єктивізм у преміюванні робить людину залежною від настроїв і уподобань керівництва, що демотивує ініціативних та кваліфікованих працівників. А це знецінює саму суть професійності, наслідком чого неодмінно буде відтік мізків із державного сектору.
Щоб змінити ситуацію, необхідно забезпечити публічність результатів таких перевірок, адже тільки визнання проблем і їх обговорення можуть стати першим кроком до справжнього реформування і відновлення довіри до державної служби. Це саме та прозорість, про яку багато сьогодні говорять, але чомусь не люблять.
Дотримання фінансової дисципліни та ефективне використання державних коштів, зокрема у період воєнного стану та фінансової нестабільності держави, є одним із гострих питань сьогодення. Нещодавно Державна аудиторська служба України завершила аудит бюджетних програм АРМА за 2022—2023 роки. За його результатами було складено звіт. У відповідь на наш запит аудитори повідомили, що отримані матеріали передали до департаменту захисту національної державності Служби безпеки України. Чи було включено до плану аудиту перевірку законності та ефективності використання коштів на оплату праці та виплату премій, не відомо.