Останнім часом з’явилась тенденція до скорочення антикорупційної діяльності державних органів. Показовим прикладом стала ситуація в Конституційному Суді, де через «відсутність нагальної потреби» було встановлено простій працівниці, що відповідала за антикорупційну діяльність у самому Суді.
Економічні підстави
Навесні 2022 року відбулося суттєве скорочення фінансування державних органів, включаючи КС. Керівництво секретаріату КС запровадило режим простою для працівників, які, на їхню думку, не могли виконувати посадові обов’язки через:
відсутність організаційних умов;
відсутність технічних умов;
дію обставин непереборної сили;
відсутність «нагальної потреби» у роботі працівника.
Відповідно до ст.113 КЗпП від 10.12.1971 №322-VIII (в редакції від 19.07.2023), працівникам у простої нараховувалася заробітна плата у розмірі 2/3 посадового окладу.
Правова позиція НАДС
Національне агентство з питань державної служби, яке контролює дотримання прав громадян на держслужбу, визнало такий підхід неправильним. Відповідну довідку за результатами здійснення безвиїзного заходу контролю агентство надало на наш запит. Перевірка стосувалася пані М., провідного спеціаліста сектору з питань запобігання і виявлення корупції секретаріату КС, яку на початку повномасштабного вторгнення позбавили роботи.
За правилами ст.113 КЗпП нарахування і виплата заробітної плати працівникам секретаріату Суду, яким установлено простій, здійснюється з розрахунку 2/3 розміру посадового окладу за посадою. І керівник секретаріату двічі на місяць за поданнями структурних підрозділів видавав відповідні розпорядження. Зокрема, у першій половині квітня 2023 року простій було встановлено 67 працівникам, у другій половині — 73-м.
Простій зачепив і працівників сектору з питань запобігання і виявлення корупції. Підставами для встановлення цього режиму стало те, що під час дії воєнного стану виконання окремих функцій, покладених на уповноважений підрозділ з питань запобігання і виявлення корупції було призупинене. Зокрема, було обмежено
доступ до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, призупинено обов’язковість подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави, та повідомлень про суттєві зміни майнового стану. Тобто обсяг роботи у працівників сектору суттєво зменшився. Саме тому встановили простій і пані М., яку поінформували про це особисто.
Усього з травня 2022-го до квітня 2023 року було 19 розпоряджень керівника секретаріату (частина з яких видана після фактичного відпрацювання).
Ключові висновки НАДС:
Правові підстави простою:
простій допустимий лише при відсутності організаційних і технічних можливостей для виконання посадових обов’язків;
сама по собі «відсутність нагальної потреби» не може бути підставою для простою;
розпорядження про простій не містили посилань на норми закону «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 № 389-VIII.
Порушення конституційних прав:
право на працю, гарантоване ст.43 Конституції, було порушено;
обмеження права на працю в умовах воєнного стану можливе лише в межах, визначених ст.8 закону «Про правовий режим воєнного стану».
Допустимі причини
Опрацювавши інформацію та копії наданих документів, у НАДС нагадали, що на державних службовців дія норм законодавства про працю поширюється у частині відносин, не врегульованих законом «Про державну службу».
Відповідно до ст.34 КЗпП простій — це зупинення роботи, викликане відсутністю організаційних або технічних умов, необхідних для виконання роботи, невідворотною силою або іншими обставинами. У разі простою працівники можуть бути переведені за їх згодою з урахуванням спеціальності і кваліфікації на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації на весь час простою або на інше підприємство, в установу, організацію, але в тій самій місцевості на строк до одного місяця.
Отже, зробили висновок в агентстві, простій може бути оголошений тільки у разі відсутності організаційних і технічних можливостей для виконання їх посадових обов’язків.
Також у НАДС нагадали Конституційному Суду, що відповідно до ст.43 Конституції кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. А держава створює умови для повного здійснення громадянами цього права.
Указом Президента від 24.02.2022 №64/2022 хоча і було встановлено можливість обмеження конституційного права на працю, але лише в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану. І такі заходи визначені у ст.8 закону «Про правовий режим воєнного стану».
Але в опрацьованих робочою групою НАДС розпорядженнях керівника секретаріату щодо встановлення простою пані М. були відсутні відповідні посилання на цю норму закону. Крім того, також не було зазначено обставин, які б свідчили про відсутність організаційних або технічних умов, необхідних для виконання нею роботи, а також не наведено посилання на обставини, що свідчили б про об’єктивну неможливість здійснення працівницею роботи саме через введення воєнного стану. У службових записках завідувача сектору з питань запобігання і виявлення корупції (що були підставою для видання розпоряджень) також не було необхідної інформації. Там лише зазначалося про відсутність нагальної потреби.
У зв’язку із цим НАДС звернула увагу, що законодавством визначено вичерпні підстави для встановлення простою, які передбачають неможливість виконання обов’язків за посадою. При цьому сама по собі відсутність нагальної потреби у залученні працівників до роботи не може бути достатньою підставою для встановлення простою!
Конфлікт інтересів і не тільки
У НАДС не сприйняли аргументацію КС про зупинення виконання окремих функцій через обмеження доступу до реєстру корупціонерів та зупинення процедури декларування. Таке зменшення обсягу роботи у працівників сектору не могло стосуватися самої М. Бо її посадовою інструкцією були визначені й інші обов’язки, а саме:
участь у розробці та здійсненні заходів щодо запобігання корупційним правопорушенням або правопорушенням, пов’язаним з корупцією, іншим порушенням закону, в роботі з оцінки корупційних ризиків у діяльності КС, у підготовці заходів щодо усунення таких ризиків та у розробці антикорупційної програми Суду, змін до неї і поданні її на погодження, а також моніторингу і оцінюванні її виконання;
надання методичної та консультаційної допомоги з питань додержання законодавства щодо запобігання корупції;
участь у здійсненні заходів із запобігання та виявлення конфлікту інтересів, сприяння його врегулюванню, інформування про виявлення конфлікту;
участь в організації роботи внутрішніх каналів повідомлення про можливі факти порушень закону, отримання та розгляд (у тому числі перевірки) повідомлень через такі канали інформації;
співпраця з викривачами, забезпечення дотримання їхніх прав та гарантій захисту;
здійснення моніторингу офіційного вебпорталу «Судова влада України», Єдиного державного реєстру судових рішень з метою отримання інформації щодо результатів розгляду справ судом та ведення обліку працівників Суду, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень у разі наявності таких працівників;
участь у службовому розслідуванні, для виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного правопорушення;
інформування про факти, що можуть свідчити про вчинення правопорушень суддями та працівниками КС, в тому числі працівниками секретаріату;
здійснення інших заходів щодо запобігання та виявлення корупції, виконання інших завдань завідувача сектору, що випливають із завдань, функцій і напрямів діяльності сектору.
Зважаючи на все це, робоча група НАДС зробила висновок, що М. було позбавлено можливості виконувати повноваження, встановлені для відповідної посади, які безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій державного органу, та відповідно до закону «Про державну службу» забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання відповідних завдань і функцій.
***
Отже, дії керівництва секретаріату КС у даному випадку порушили право людини на працю, гарантоване ст.43 Конституції. За будь-яких обставин зменшення обсягу роботи не скасовує інших посадових обов’язків, виконання яких залишається актуальним (широкий спектр обов’язків провідного спеціаліста антикорупційного сектору — яскраве цьому підтвердження). Управлінські рішення повинні враховувати всю сукупність функціоналу, а не зводитися до «спрощення» шляхом простою.
Також (що на наш погляд найважливіше) НАДС засвідчило факт маніпуляцій з інститутом простою, коли було штучно скорочено виконання важливих для держави антикорупційних функцій всередині самого Конституційного Суду.
А роботи в цьому напрямі й без реєстру корупціонерів та декларування там вистачає. Достатньо згадати конфлікт інтересів екс-очільника КС у зв’язку із розглядом окремих справ. За цим кричущим порушенням було подано кілька скарг до антикорупційних органів, але завдяки тяганині зрештою апеляційний суд закрив провадження за строками.
Ситуація з неправомірним встановленням простою в КС демонструє необхідність посилення захисту трудових прав державних службовців та неприпустимість згортання антикорупційної діяльності.
P.S. Управління комунікацій Конституційного Суду України та міжнародного співробітництва надало свій коментар щодо цієї ситуації:
«Із початком повномасштабної збройної агресії російської федерації проти України було надзвичайно важливо зберегти можливість нормального функціонування державних органів, здатність ефективно виконувати покладені завдання та функції, що неможливо зробити без необхідного фінансування (з урахуванням скорочень видатків із державного бюджету). В цьому аспекті простій був одним із засобів, який дав змогу мінімізувати витрати бюджетних коштів, зберігши водночас необхідні фінансові, кадрові та інші ресурси, адже з огляду на встановлення простою працівники продовжували перебувати в трудових відносинах із Судом. Обираючи з усіх можливих варіантів дій під час кризових ситуацій у державних органах, на той час простій був більш стабільним та взаємовигідним як для працівників, так і для установи порівняно, наприклад, із можливістю призупинення дії трудового договору, визначеної законом «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану» від 15.03.2022 №2136-ІХ.
Насамперед слід зазначити, що законодавство не містить чітких підстав оголошення простою та жодних обмежень, а отже, вирішення питання щодо оголошення простою повною мірою залежить від об’єктивних обставин, які склалися в установі. Обставин, що склалися після лютого 2022 року змушували керівництво Секретаріату ухвалювати складні та непопулярні рішення, балансуючи між вибором щодо збереження необхідних фінансових, кадрових та інших ресурсів. У протилежному разі довелося б вживати інших, більш жорстких заходів під час кризової ситуації, які могли б призвести до значних втрат висококваліфікованих кадрів Секретаріату та, зрештою, вплинути на виконання Судом, визначених Основним Законом України завдань і функцій.
В умовах тимчасового зупинення виконання більшості функцій скорочення видатків державного бюджету на забезпечення діяльності Суду призвело до ситуації, коли неможливим було забезпечити всіх працівників роботою у тому обсязі, який був наявний до початку повномасштабного вторгнення, та проведення виплат заробітної плати всім працівникам Секретаріату в повній мірі. Тому встановлення простою багатьом працівникам Секретаріату було вимушеним заходом, зумовленим зменшенням фінансування Суду.
Простій у 2022 році було встановлено для більшості працівників Секретаріату Суду: у першій половині квітня 2023 року для 67 працівників Секретаріату Суду, у другій половині – 73. При цьому, всім їм виплачувалася заробітна плата з розрахунку не нижче від двох третин встановленого окладу.
Зазначимо, що безперервне функціонування Суду в лютому - квітні 2022 року забезпечувала невелика кількість працівників Секретаріату, переважно керівники самостійних структурних підрозділів Секретаріату.
Водночас варто наголосити, що встановлений простій для працівників усіх структурних підрозділів Секретаріату Суду в період 2022—2023 років дав змогу зберегти кадровий потенціал висококфаліфікованих фахівців та забезпечити їх заробітною платою. При тому виконання усіх визначених завдань та функцій, що їх покладено на структурні підрозділи Секретаріату Суду було забезпечено в повному обсязі без жодних порушень вимог чинного законодавства».