Скандал зі зливом інформації в Національному антикорупційному бюро України поставив під сумнів ефективність реформ та міжнародної допомоги у цьому напрямі, а також змусив замислитися над питанням, чи існує ефективний нагляд за діяльністю НАБУ.

Зміна статусу

Коли у 2020 році Конституційний Суд вивчав конституційність повноваження Президента призначати директора НАБУ (рішення від 28.08.2020 № 9-р/2020), судді приділили чимало уваги принципам поділу влади і балансу влади. Оскільки вони є відправною точкою для розуміння піднятого нами питання, відзначимо ключові тези.

КС виходив з того, що поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже, є інструментом проти зловживань нею для реалізації прав і свобод людини і громадянина. І будь-яке порушення принципу поділу влади, що призводить до її концентрації, у тому числі суміщення не належних певним органам державної влади функцій, порушує гарантії прав і свобод людини і громадянина.

Згідно із чинною на той час редакцією Закону «Про Національне антикорупційне бюро України», НАБУ мало статус державного правоохоронного органу. Але ж, як зауважив КСУ, Національне бюро, як орган правопорядку, фактично є органом виконавчої влади, оскільки має всі необхідні ознаки (складається з центрального і територіальних управлінь, поширює свої повноваження на всю територію держави). Відповідно ж до Конституції, Президент – є главою держави, а вищим органом у системі органів виконавчої влади – є Кабмін. Саме він утворює, реорганізує та ліквідує центральні органи виконавчої влади, а також призначає на посади та звільняє з посад керівників. З огляду на наведене, КС дійшов висновку, що призначення Президентом керівника органу, який за своїми повноваженнями функціонально належить до органу виконавчої влади, призводить до розбалансування системи стримувань і противаг, порушення функціонального розподілу влад та фактичної зміни форми державного правління, передбаченої Конституцією України.

Верховна Рада вимушена була погодитися з цими висновками та привела статус НАБУ у відповідність з вимогами Конституції. Так, Законом від 19.10.2021 № 1810-IX державний правоохоронний орган перетворився на центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, керівника якого призначає Кабмін відповідно до спеціальної процедури із залученням до роботи конкурсної комісії міжнародних та іноземних організацій.

Парламентський контроль

Власне для забезпечення стримувань і противаг також існує система державного контролю, яка має забезпечувати ефективну (в широкому значенні терміну) діяльність органу влади.

Оскільки бюро не позбавилося правоохоронної функції, контроль за його діяльністю залишився за Комітетом Верховної Ради з питань антикорупційної політики. Цей парламентський контроль мав би здійснюватися в порядку, визначеному Законом «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави».

На директора НАБУ покладено обов’язок інформувати Президента, ВР та Кабмін з основних питань діяльності бюро та його підрозділів про виконання покладених завдань, а також двічі на рік подавати їм письмові звіти із статистичними даними про свою діяльність, інформацією про взаємодію із іншими державними органами, іноземними організаціями, громадськістю та медіа, даними кошторису тощо.

Звіти надаються для висновків Раді громадського контролю при НАБУ та оприлюднюються. А Комітет Верховної Ради не рідше одного разу на рік має проводити відкриті для громадськості слухання на тему діяльності НАБУ, виконання покладених на нього завдань, додержання законодавства, прав і свобод осіб.

В цьому ланцюгу наявні й звіти самого Бюро, і висновки Ради громадського контролю. З них ми можемо, наприклад дізнатися, що головним показником діяльності в ІІ півріччі 2023 року є суб’єктивно обраховані загальний розмір збитків і шкоди, завданих злочинами, віднесеними законом до підслідності НАБУ (2,5 млрд грн.). На думку ради, викладеному у висновку, така цифра є важливим показником ефективності Бюро, а також раціонального розподілу уваги при розслідуванні корупційних злочинів. Щобільше, це знайшло відображення і в покращенні результатів України в рейтингу – «Індекс сприйняття корупції-2023», де окремо виділено активізацію затримань і розслідувань у топ-корупційних справах. Серед більш конкретних цифр для розуміння здобутків у діяльності називаються 68 вироків Вищого антикорупційного суду, які набрали законної сили в 2023 році. Лише чотири з них – виправдувальні.

А от фінальний суб’єкт оцінки - парламент - фактично відсутній. Адже останні публічні тематичні слухання у комітеті проходили навесні 2019 року. І то вони були присвячені не звітуванню, а підсумкам роботи НАБУ і Спеціалізованої антикорупційної прокуратури за чотири роки. Про якість того заходу та підхід Комітету до роботи достатньо зазначити, що запрошені аудитори НАБУ на них… не з'явилися (прикметно, що остання інформація про будь-які інші комітетські слухання на офіційному сайті взагалі датується 2017 роком).

Міжнародний аудит ефективності у глухому куті

Але Законом від 19.10.2021 №1810-IX був передбачений ще один суб’єкт контролю НАБУ. Як і у доборі директора установи, це іноземні та міжнародні організації. Точніше - Комісія з проведення зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ. Згідно з чинною редакцією ч. 7 ст. 26 Закону про НАБУ, вона складається з трьох осіб, які призначаються Кабміном на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій. Щоправда, не всіх, а лише тих, хто протягом останніх трьох років надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції.

Закон вельми докладно розписує порядок формування цього утворення, його права і обов’язки, а також навіть ставить суворі вимоги до аудиторів: ними можуть бути особи, які мають досвід роботи в органах досудового розслідування, прокуратури, судах за кордоном чи в міжнародних організаціях не менше п’яти років, володіють необхідними знаннями та навичками для проведення оцінки (аудиту), а також мають бездоганну ділову репутацію.

Зовнішня незалежна оцінка ефективності діяльності НАБУ повинна проводитися щорічно. Висновок за її результатами має оприлюднюватися на Урядовому порталі, включатися як додаток до письмового звіту НАБУ та заслуховуватися Верховною Радою.

І, зважаючи на «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1810-IX, перший аудит НАБУ мав бути проведений через один рік після призначення директора (чинний керівник працює з 6 березня 2023 року).

Як повідомили у Секретаріаті Кабміну, в лютому поточного року Уряд прийняв рішення розпочати формування Комісії та доручив Міністерству закордонних справ підготувати перелік міжнародних та іноземних організацій, члени яких можуть сформувати склад цієї комісії.

Коли організації стали відомі (це Європейський Союз, Агентство США з міжнародного розвитку (USAID), Міжнародна організація права розвитку (ІDLО), Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ), Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР) та Відділ з правоохоронних питань Посольства США в Україні), МЗС мало передати їм листи із запрошенням надати кандидатури до складу Комісії. Втім, до сьогодні відповіді від іноземних партнерів так і не надійшло. Тож зовнішня незалежна оцінка опинилася у глухому куті. Питання й в тому чи є в розумінні профільного закону міжнародною іноземною організацією відділ з правоохоронних питань Посольства США в Україні, чи це урядова структура іноземної держави?

Пил в очі або замінник оцінки

Але для широкого загалу міжнародних оцінювачів таки знайшли! «Група незалежних експертів завершила Оцінку роботи Національного бюро» - повідомляло відомство наприкінці грудня 2023 року.

Команда з п’яти експертів у складі екс-керівника Спеціальної слідчої служби Литви, двох заступників генерального інспектора Департаменту юстиції США (чинної та колишнього), японської радниці міністра фінансів України, а також українського експерта з антикорупційних питань провела на прохання самого НАБУ «технічну оцінку» та подала звіт за період з січня 2021 року по середину літа 2023 року.

Хоча статус експертів, а також значення і правові наслідки їхньої роботи нам зрозумілі не до кінця, зауважимо, що предметом вивчення групи були три запитання: як посилити результативність НАБУ, як забезпечити ефективніше використання людських і фінансових ресурсів також як оптимізувати слідчу роботу шляхом кращого розподілу робочого навантаження і пріоритизації справ.

Цікаво, що експерти не стільки шукали відповіді всередині НАБУ, скільки намагалися пояснити, хто, що і чому заважає бюро працювати ефективно.

Так, з документа, підготовленого незалежними експертами можна дізнатися, що НАБУ, створене в 2015 році, «розвинулося в авторитетну антикорупційну інституцію із значним доробком у сфері розкриття справ корупції високого рівня». Відомство «зберегло бездоганну репутацію, залишаючись незаплямованим будь-якими звинуваченнями в корупції, водночас завзято захищаючи свою незалежність».

Проте результативність НАБУ пояснюється не якістю власної роботи, а інституційною спроможністю САП та ВАКС. Саме її потрібно посилювати. Також існує серйозна проблема тривалості судових проваджень у ВАКС, що також негативно впливає на результати роботи НАБУ.

При цьому від самого моменту свого створення НАБУ стикалося з численними спробами втручань у його роботу, зокрема, через маніпуляції з підслідністю.

Серед проблем називаються висока інтенсивність роботи, недостатня кількість персоналу (навантаження не відповідає наявним людським ресурсам), бюрократія, брак ресурсів, неефективні процеси та стрес внаслідок війни. Вони «випробовують стійкість персоналу НАБУ та можуть вплинути на моральний дух, якщо не будуть вжиті заходи».

Також, на думку незалежних експертів, НАБУ явно бракує повноважень. Адже бюро не змогло на практиці реалізувати своє право на автономне прослуховування мобільних мереж. І це ставить під загрозу розслідування. Крім цього бюро не має ефективного доступу до певних видів інформації, якою володіють суб’єкти приватного сектора, у тому числі нотаріуси, страховики, банки, а також до інших важливих джерел інформації. Звіт виявив і інші обмеження повноважень НАБУ, які слід усунути.

Дісталося навіть Конституційному Суду. Адже в тому числі через його рішення упродовж останніх років НАБУ «продовжувало стикатися з атаками на свою незалежність». Бо потрібно було переглянути статус НАБУ, що спричинило суттєву невизначеність. Експерти чомусь не сприйняли позиції єдиного органу конституційної юрисдикції. Вони роблять висновок, що статус НАБУ як органу виконавчої влади є «робочою моделлю у короткостроковій перспективі». Проте, на їхню думку, конституційний статус НАБУ потрібно переглянути задля забезпечення більш довгострокової сталості органу…

Такий звіт достатньою мірою сам характеризує незалежність наданої оцінки. Можна сміливо припустити: якщо документ не писали в НАБУ, а готували самі експерти, то робили вони це повністю на основі документів і інформації з відомства. І зрозуміло, що такий замісник аудиту серйозно сприймати не можна.

Ерозія реформ

В частині здійснення контролю відповідно до закону, то сьогодні НАБУ лише складає звіти з красивими і великими малюнками, які погоджує - відомча Рада громадського контролю. Власне цим увесь контроль і закінчується. А точніше - він практично відсутній.

Що стосується участі у цьому процесі парламенту, то за наявною інформацією, з чотирьох сотень фактично діючих депутатів IX скликання щонайменше 54 обранці отримали підозру від самого НАБУ, ще 19 - від Державного бюро розслідувань. Тобто, кожен пʼятий знаходиться під кримінальними переслідуванням. І такі цифри самі по собі викликають занепокоєння, оскільки виглядають як елемент політичного тиску на парламентаризм в цілому.

Оскільки сьогодні комітетські слухання не організовуються, а перспективи початку роботи Комісії з проведення зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ вельми розпливчасті, можна дійти парадоксального висновку, що і Верховна Рада, і міжнародні партнери усунулися від роботи за моделлю, яка ними ж і була створена. Виходить, ніхто не хоче брати на себе відповідальність за результати проведених реформ?

Тож маємо є явний збій у функціонуванні системи стримувань і противаг на прикладі Національного антикорупційного бюро України. А коли немає механізмів стримування дій конкретного органу державної влади, під загрозою неодмінно опиняються права людини.

Все це є прямим наслідком системних помилок в підходах до формування правоохоронної системи та зокрема - перманентному реформуванні її антикорупційного напряму. Адже якщо придивитися до діяльності всіх антикорупційних органів, то можна побачити, що і НАБУ, і САП, і НАЗК, і ВАКС - усі вони вже давно піддані ерозії псевдореформ. І в сучасному їх стані скоріше вже ніяк не відображають початкового задуму авторів. Саме тому доцільно звернути увагу на досвід східноєвропейських країн, які визнають помилковість створення антикорупційних органів і поступово ліквідують їх.

Остання звістка - з Польщі, уряд якої оголосив про плани скасувати Центральне антикорупційне бюро (аналог НАБУ), яке існувало майже двадцять років. Швидше за все, до цього прийдемо і ми. Лише питання часу і готовності Служби безпеки та політиків пропустити через фільтр доброчесності суддів і детективів цих органів, їх декларації й спосіб життя.

Популярна доктрина плодів отруйного дерева, вказує на те, що якщо джерело влади посадовців і органу (як дерева) є отруйними (неконституційним чи призначеними з порушенням законодавства), то й отримані плоди є отруйними. Таким є результат створення і діяльності органу без належного контролю.

https://ukranews.com