В ожидании чего-то значительного

Последний громкий анонс звучал летом прошлого года. Проект правительственной реформы, о котором много говорили, но никто официально не видел (разве что кроме участников инвестиционного форума в швейцарском Лугано 4-5 июля) готовил Национальный совет по восстановлению Украины от последствий войны.

По информации, попавшей в некоторые СМИ, планировалось путем объединения и ликвидации превратить двадцать министерств и ведомств в четырнадцать, урезать на 30% зарплатный фонд, а штат чиновников сократить вдвое (на 100 тысяч).

Обновленные подходы предусматривали введение в оплате труда системы грейдов, когда на денежное содержание влиял бы не ранг государственной службы или трудовой стаж, а качество работы сотрудника (KPI), знания и навыки, влияние на конечный результат, ответственность.

Даже в существенном увеличении количества безработных угрозы не видели. Ведь в то время из-за войны из Украины выехало на два миллиона граждан больше, чем вернулось. Поэтому уволенные служащие, по замыслу реформаторов, должны заменить отсутствующих у станков и конвейеров заводов и фабрик.

Возможно, именно с обеспечением реализации этого проекта был связан функциональный аудит в министерствах, других центральных органах

исполнительной власти, их территориальных органах, проведение которого запустили распоряжением Кабмина от 16.09.2022 №824-р.

Центральные органы исполнительной власти были обязаны организовать проведение этого аудита в соответствии с утвержденной методикой, по итогам которого предоставить Национальному агентству по вопросам государственной службы отчеты с предложениями по оптимизации штатной численности работников. В свою очередь НАГС должно было до 23 декабря 2022 г. подготовить и подать на рассмотрение Кабмина предложения по повышению эффективности государственного управления и государственной службы.

Ожидалось, что до конца года правительство в рамках проекта реформы государственной службы утвердит ее концепцию, после чего ВР – проголосовать за назначение новых министров и поправки в Государственный бюджет.

Планы на год

В то же время в топ законодательных изменений, связанных с государственной службой, попали другие темы.

В конце декабря состоялось заседание Комитета ВР по организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства. Нардепы согласовывали содержание Плана законопроектных работ на 2023 год, в частности в части проектов, разработанных в НАГС.

Так, проектом №6496 «О внесении изменений в Закон Украины «О государственной службе» относительно усовершенствования порядка вступления, прохождения, прекращения государственной службы», ожидающего первого чтения более года, хотят ввести механизмы кадрового резерва, обеспечить постоянство и стабильность государственной службы, предоставить инструменты для управленческих решений (например, продвижение служащих на одну ступень по результатам отличного оценивания).

Несколько лучше дела – у проекта №6504 «О службе в органах местного самоуправления». Он

появился в январе прошлого года, но в ноябре все же был принят в основу. Его важность объясняют тем, что вопросы службы в ОМС до сих пор регулируются актами, принятыми для реализации утратившего силу еще в 2016 году Закона «О государственной службе».

В контексте евроинтеграции активно обсуждается относительно свежий проект №8222 «О внесении изменений в Закон Украины «О государственной службе» о внедрении единых подходов в оплате труда государственных служащих на основе классификации должностей». Согласно официальной позиции, его принятие должно укрепить кадровый потенциал государственной службы и обеспечить достойные возможности занятости на должностях с конкурентным уровнем оплаты труда, с учетом знаний и навыков. Нардепы, представители Офиса Президента, Правительства и органов исполнительной власти, эксперты и представители международных партнерских организаций, в частности представительства ЕС в Украине, SIGMA и EU4PAR, вскоре даже соберутся на тематический круглый стол, чтобы объяснить связь оплаты труда государственных служащих с евроинтеграцией Украины.

Также здесь можно упомянуть существующие в ВР проекты законов:

- №6505 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно определения круга должностных лиц местного самоуправления» (определяется круг должностных лиц местного самоуправления, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности за совершение уголовного правонарушения по ст. 368 УК);

- №7353 «О выплате единовременной денежной помощи за вред жизни и здоровью, причиненный обусловленной военной агрессией против Украины ранением или гибелью во время прохождения публичной службы, исполнения обязанностей на объектах критической инфраструктуры и осуществления профессиональной журналистской деятельности»;

- №7269 «О внесении изменений в Закон «О

правовом режиме военного положения» о функционировании местного самоуправления в период действия военного положения».

Но по состоянию на сегодняшний день о предложениях НАГС по повышению эффективности государственного управления и государственной службы по выполнению сентябрьского поручения Правительства, концепции реформы от Кабмина или законопроектах о министерских M&A ничего не слышно. Итак, идея сокращения государственного аппарата утратила актуальность? Реально ли ее вообще реализовать? Было ли на практике, чтобы чиновники поддержали идею собственного сокращения?

Успешные цифры

Чтобы проанализировать реальное положение вещей, мы направили в Кабмин запрос о количественном составе публичных служащих в разрезе годов. Правда, там традиционно было перепоручено задание профильному ведомству – Национальному агентству по вопросам государственной службы. Но и НАДС не смогло в полной мере удовлетворить наше любопытство. Они предоставили информацию только с 2016 года, ведь до этого популяцию чиновников изучала Государственная служба статистики. Так что и эта служба также подала собственные наблюдения.

В конце концов, мы собрали и построили общие цифры, основанные на результатах официальных наблюдений.

Как видно из гистограммы, с 2002 по 2009 год в Украине происходило постепенное увеличение учетного (фактического) количества государственных служащих с 217 тыс. до 283 тыс. человек. После этого последовало незначительное проседание, но в 2013 году произошло резкое увеличение до 335 тыс. служащих. И уже в следующем 2014 году наблюдалось падение. Его можно объяснить тем, что данные приводились уже без учета временно оккупированных территорий Донецкой и Луганской областей Автономной Республики Крым.

Если верить официальным статистическим данным, то довольно успешная реформа в

направлении сокращения государственного аппарата была проведена в 2015 году. Так как в следующем 2016 году он обвалился на 25,4%. При этом текучесть кадров (увольнение, принятие на службу) также уменьшилось в четыре-пять раз!

О формах и отчетах

Впрочем, на самом деле реформа была только на бумаге.

Ведь до 2016 года учет осуществлялся Госстатом по форме Государственного статистического наблюдения № 9-ДС «Отчет о количественном и качественном составе государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления…» И отчетами охватывались все учреждения и организации, на работников которых распространялось действие законов «О государственной службе » и «О службе в органах местного самоуправления». При этом в общем количестве не учитывались военнослужащие, работники дипломатической службы, отдельные категории работников юридических учреждений, трудовые отношения которых регулируются другими законодательными актами.

НАГС, когда получила соответствующие полномочия, начала работать по форме отчетности КСГС «Отчет о количественном составе государственных служащих». Этот отчет учитывал государственные органы, учреждения и организации, должности руководящих работников и специалистов которых отнесены к должностям государственных служащих, а именно:

- аппараты государственных органов и их территориальные органы;

– аппараты и структурные подразделения госадминистраций на местах.

Очевидно, что между 2015 и 2016 годом произошло методологическое смещение. В результате сужения объекта наблюдения существенно изменились полученные на выходе показатели. Произошло ли реальное сокращение получающих зарплату из бюджета? Вряд ли.

Примечателен тот факт, что сегодня мы имеем четвертую редакцию формы отчетности КСГС, поскольку в НАГС ее постоянно переутверждают в

новой редакции (см. приказы от 24.07.2015 № 161, от 21.10.2016 № 223, от 20.05-20. 20, от 10.03.2021 № 45-21). Также не была стабильной и упоминавшаяся форма N 9-ДС (см. приказы Госстата от 15.10.2007 №383, от 01.09.2009 N 337, от 28.07.2010 № 307, от 05.09.2012 № 374, от 05.08.2014 № 224).

Перспектива без основания

Постоянные изменения в подходах к сбору статистических данных об общем количестве государственных служащих фактически сделали невозможным осуществление объективных аналитических выводов о кадровом обеспечении государственной службы и ее эффективности.

В таких условиях сложно исследовать последствия перманентных реформ, сокращений, оптимизации государственного аппарата и делать выводы о целесообразности очередной реформы государственной службы, реализация которой уже запланирована. Поэтому остается неопределенной ее ключевая идея, методы и способы реализации.

Хочется ошибаться, но кажется, что в итоге мы получим очередное распределение политического влияния без учета реальной потребности. И статистика здесь будет использована не как основа для определения направлений реформы, но только как красивая обертка в виде инфографики, создающая видимость профессионального подхода.