В Україні система публічних закупівель стала формальною оболонкою: держава не бачить повного обсягу витрат, а переважна більшість процедур, які називають конкурентними, не є такими по суті. Офіційна статистика радше маскує наявні проблеми, ніж дає основу для їх усунення, що входить у дисонанс з євроінтеграційними устремліннями.
Невизначеність слід контролювати двічі
Такі висновки можна зробити зі Звіту Рахункової палати про результати аналізу щорічного звіту, що містить аналіз функціонування системи публічних закупівель та узагальнену інформацію про результати здійснення контролю у сфері закупівель. Відповідне рішення від 23.06.2026 №19-3, що охоплює підсумки 2025 року, хоча і було оприлюднено наприкінці червня цього року, не набуло широкого розголосу у медіа. Поряд із цим воно містить чимало цікавої, а подекуди резонансної інформації про те, як насправді реалізується контроль за витратами публічних коштів.
Перед тим як розпочати аналіз, варто нагадати, як влаштована система. Формування та реалізацію державної політики у сфері публічних закупівель забезпечує Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України. Зокрема, воно аналізує функціонування системи й щороку до 1 квітня подає Верховній Раді, Кабінету Міністрів та Рахунковій палаті звіт із кількісними й вартісними показниками закупівель, даними про рівень конкуренції, кількість скарг та узагальненими результатами контролю.
Такий звіт за 2025 рік було подано й оприлюднено у встановлений строк. Для його формування використовувалася інформація Рахункової палати, АМКУ, Держаудитслужби, ДП "Прозорро" та центральної бази даних електронної системи закупівель.
Далі почався другий рівень перевірки, яку провела Рахункова палата. За Конституцією вона від імені Верховної Ради контролює надходження коштів до Державного бюджету та їх використання. Стаття 7 Закону "Про Рахункову палату" зобов'язує її здійснювати заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) щодо публічних закупівель, а також протягом трьох місяців після оприлюднення попередньо аналізувати щорічний звіт про закупівлі – до його розгляду парламентськими комітетами та Верховною Радою. На цьому рівні Палата оцінює, наскільки повно, достовірно й аналітично коректно уповноважений орган описав функціонування системи.
Отже, один державний орган формує офіційну картину закупівель, а інший – перевіряє, на яких даних вона побудована і чи відповідають їм зроблені висновки.
Прикметно, що така дворівнева система звітування спирається на невизначений предмет: закон не розкриває змісту поняття "система публічних закупівель", функціонування якої мають аналізувати. Мінекономіки заповнило цю прогалину у власних Методичних рекомендаціях, визначивши систему як сукупність правовідносин, пов'язаних із придбанням замовниками товарів, робіт або послуг у порядку, встановленому Законом.
Звіт про закупівлі можливий без закупівель
Відповідно до п.3 ч.1 ст.9 Закону "Про публічні закупівлі" щорічний звіт Мінекономіки має містити аналіз функціонування системи публічних закупівель, зокрема, кількісні і вартісні показники закупівель у розрізі процедур і предметів закупівель, рівень конкуренції та кількість скарг, а також узагальнену інформацію про результати здійснення контролю у сфері закупівель.
Проте на практиці предмет вивчення було звужено до закупівель, інформація про які містилася лише в електронній системі закупівель (ЕСЗ). Поза аналізом залишилися частина оборонних закупівель та закупівлі вартістю до 50 тис. грн, проведені без використання ЕСЗ. У зв'язку із цим Рахункова палата наголосила, що придбання товарів, робіт і послуг до цього порогу також є складовою правовідносин у системі публічних закупівель та впливає на її загальні показники. Щодо "дрібних" закупівель Мінекономіки мало лише відомості, наявні в ЕСЗ: про 2,712 млн закупівель з очікуваною вартістю 20,99 млрд грн. Повної інформації про придбання, які не підлягали оприлюдненню в системі, уповноважений орган не мав.
Ще виразніша розбіжність виникла щодо оборонного сегмента. Мінекономіки повідомило Рахункову палату, що звіт не містить відомостей про 65,5 тис. закупівель, здійснених замовниками у сфері оборони із застосуванням ЕСЗ, без зазначення їх суми. Водночас за наведеними Рахунковою палатою даними з відкритих джерел, у 2025 році такі замовники оприлюднили близько 270 тис. закупівель. Із них 236 тис. закупівель на загальну суму майже 280 млрд грн мали статус "завершені".
Крім оборони, Рахункова палата також звернула увагу на газ. Під час формування узагальнених показників Мінекономіки не врахувало вартість закупівель газу на 192,03 млрд грн. Інформація про ці неконкурентні закупівлі була оприлюднена в ЕСЗ, тому мала б входити до аналітичних розрахунків. Разом із даними про оборонні закупівлі це істотно змінило оцінку масштабу системи: замість зазначених Мінекономіки 10,15% номінального ВВП Рахункова палата визначила частку публічних закупівель на рівні щонайменше 15,43%.
Така різниця щонайменше у півтора раза виходить за межі статистичної похибки. Оскільки від складу вибірки залежить оцінка масштабу публічних закупівель, то визначення галузей, у яких концентрується найбільший обсяг публічних коштів, також виявилося викривленим. Заданими Мінекономіки, найбільше публічних коштів у 2025 році було витрачено на будівництво. Після перевірки Рахункової палати "таблиця лідерів" виглядала інакше: оборона, енергетика, будівництво.
Це продемонструвало другий суттєвий недолік державного аналізу закупівель – неповнотубази розрахунку, яка не дає змоги отримати об'єктивні показники їх загальної вартості, рівня конкуренції та галузевого розподілу. Спираючись на це, Рахункова палата сформулювала категоричний висновок: "Щорічний звіт [Мінекономіки] без даних про загальну кількість і суму усіх публічних закупівель за публічні (суспільні) кошти фактично втрачає аналітичну цінність".
Якщо конкуренція, то з одним учасником
Водночас навіть наявні, хоча й неповні, дані показують спотворення самої суті інституту публічних закупівель і цілей, заради яких він існує. У цій системі засадничий характер має добросовісна конкуренція: це перший принцип, встановлений у ч.1 ст.5 Закону "Про публічні закупівлі". Він визначає організацію та проведення закупівель, забезпечуючи рівну можливість учасників змагатися за договір на прозорих і недискримінаційних умовах.
Утім, за даними Щорічного звіту, 3,10 млн закупівель з понад 3,51 млн (88,35%) із загальною очікуваною вартістю понад 257,76 млрд грн (27,70%) було проведено без ЕСЗ (Prozorro), тобто поза конкуренцією.
Застосування відкритих торгів без особливостей як основної конкурентної процедури (у розумінні Закону) фактично звелося до 14 випадків. Це 0,0004% від загальної кількості закупівель, відображених в ЕСЗ. Їхня очікувана вартість становила 100 млн грн (0,01% від загальної очікуваної вартості всіх закупівель).
Основним формально конкурентним способом стали відкриті торги з особливостями. У 2025 році було проведено 179,26 тис. таких закупівель з очікуваною вартістю 555,36 млрд грн. Проте у 146,6 тис. випадків, або у 81,78%, було подано лише одну тендерну пропозицію.
Очікувана вартість цих закупівель становила 437,39 млрд грн, або 78,76% вартості всіх відкритих торгів з особливостями. "По суті – у неконкурентний спосіб", – констатувала Рахункова палата, розмежувавши юридичну форму процедури та її фактичний результат.
Загалом за закупівлями у 2025 році, які Рахункова палата віднесла до проведених у неконкурентний спосіб, було укладено договорів на 639,37 млрд грн. Це 70,55% вартості всіх договорів. Навіть цей показник не є остаточним, оскільки він не враховує окремі великі неконкурентні закупівлі газу та договори за результатами оборонних закупівель, повної інформації про які держава не надала.
Такий "вкрай низький рівень конкуренції", за висновком аудиторів, свідчить про "неефективність функціонування у 2025 році системи публічних закупівель як механізму витрачання публічних коштів".
2/3 задоволених скарг – не провал, а успіх
Разом з тим, навіть за умов, коли переважна більшість "конкурсів" проходить з одним учасником, оскарження все одно мають місце.
Механізм оскарження у публічних закупівлях призначений для захисту прав та законних інтересів особи, порушених рішенням, дією або бездіяльністю замовника. Скарга подається до Антимонопольного комітету через електронну систему закупівель. Вона має містити відомості про конкретне порушення, обставини, якими воно обґрунтовується, докази та вимоги скаржника. За результатами розгляду орган оскарження може, зокрема, зобов'язатизамовника усунути порушення, скасувати рішення або відмінити процедуру закупівлі.
Але сам факт подання скарги ще не свідчить про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Він лише означає, що учасник вважає поведінку замовника такою, що порушує його права або законні інтереси. Натомість задоволення скарги вже означає, що претензії учасника визнані обґрунтованими, а замовник має усунути встановлене порушення.
У 2025 році Антимонопольний комітет України задовольнив 68% усіх розглянутих скарг (понад дві третини). Про що свідчить такий показник? За офіційною позицією Мінекономіки, викладеною у Щорічному звіті, він є підтвердженням ефективності механізму оскарження для захисту прав учасників закупівель.
Водночас цей самий показник свідчить, що у більшості випадків, які стали предметом розгляду органу оскарження, було встановлено порушення, що потребували усунення. Це системна проблема. Саме тому Рахункова палата окремо звернула увагу не лише на кількість задоволених скарг, а й на те, що у Щорічному звіті не проаналізовано ані змісту порушень, які стали підставою для задоволення скарг, ані їх повторюваності, причин та тенденцій.
Фактично результат роботи органу оскарження було оцінено окремо від якості рішень замовників, які стали причиною звернення учасників. Такий підхід дав змогу розглядати усунення порушень як позитивний результат роботи механізму захисту, однак залишив без відповіді питання, чому такі порушення виникають у значній кількості.
Цей показник було сформовано лише на основі інформації з ЕСЗ. Оскільки звіт не охоплював усіх закупівель за публічні кошти, Рахункова палата визнала інформацію про кількість скарг нерепрезентативною для всієї системи.
Індикатори реформи її авторам нецікаві
Ще один аспект, який зафіксувала Рахункова палата, стосується оцінки реформи публічних закупівель. Держава планує змінювати систему, однак не має повного уявлення про її фактичний стан і не завжди оцінює, наскільки виконуються вже визначені заходи.
Щорічний звіт Мінекономіки не містив повної інформації про реалізацію державної політики у сфері закупівель. Зокрема, на момент проведення аналізу не було затверджено операційного плану реалізації Стратегії реформування системи публічних закупівель на 2024–2026 роки. Плани роботи Міністерства не пов'язувалися зі стратегічними цілями у сфері закупівель, а план діяльності на середньостроковий період був відсутній. За оцінкою Рахункової палати, це створює ризик перетворення державної політики на набір рішень "сьогодні на сьогодні".
Приміром, із 34 заходів, запланованих Мінекономіки для реалізації Стратегії реформування, 11 не були виконані або були пролонговані. ДП "Прозорро" не виконало 6 із 10 завдань щодо удосконалення електронної системи закупівель. При цьому у Щорічному звіті не аналізувалися причини відхилень, ризики невиконання та наслідки.
Окремо Рахункова палата констатувала відсутність оцінки актуальності винятків із законодавства про публічні закупівлі, запроваджених в умовах воєнного стану. Така оцінка передбачалася планом виконання рекомендацій Європейської комісії, однак у межах підготовки Щорічного звіту не проводилася.
У результаті Мінекономіки підсумувало 2025 рік як період "стійкості та системного розвитку сфери публічних закупівель", на що аудитори зауважили, що таке позитивне твердження "достатнього фактичного підтвердження не має", оскільки не було розкрито ключових проблем функціонування системи.
Тому Рахункова палата рекомендувала перейти від обліку закупівель, які відображаються в ЕСЗ, до формування повної інформаційної бази про всі закупівлі за публічні кошти. Кабінету Міністрів рекомендовано доручити Мінекономіки спільно з Міноборони та Державною казначейською службою України унормувати механізм збору, узагальнення і відображення такої інформації. Це видається обґрунтованим, адже спочатку має бути сформована повна картина – обсяг системи, її структура, проблемні ділянки та результати контролю. Лише на цій основі можна оцінювати ефективність реформи та визначати її подальші напрями.
Також Рахункова палата рекомендувала провести оцінку актуальності винятків із законодавства про публічні закупівлі в умовах воєнного стану, підготувати зміни до Особливостей для мінімізації підстав укладення договорів без відкритих торгів або електронного каталогу, а також затвердити операційний план реалізації Стратегії реформування на 2026 рік.
Гірше за найгірший показник ЄС
При цьому Рахункова палата використовувала методологію, якою Європейська комісія оцінює держави-члени. Її ключовий індикатор, "Один учасник торгів", вважається незадовільним, якщо перевищує 20%, і прийнятним — нижче 10%. У 2025 році до "червоної зони" потрапила 21 держава з 27, у діапазоні від 22% до 56%.
В Україні вартість договорів за результатами закупівель з одним учасником становила 381,87 млрд грн, або 70,58% вартості договорів за відкритими торгами з особливостями, — на 14,58 відсоткового пункту гірше за найгірший показник ЄС. Це і є ціна підміни форми змістом, а процедура формально називається конкурентною, оприлюднюється, оскаржується та обліковується як конкурентна, але змагання в ній немає. Доки предмет обліку окреслюється межами електронної системи, а не межами публічних коштів, статистика вимірюватиме не ринок, а лише його відображення.