За законом Національний банк України визначає правила гри для фінансової системи держави. А як він планує власні витрати та інвестиції? Показові відповіді можна знайти в результатах перевірки Рахунковою палатою кошторисного процесу регулятора.

Установа зі специфічним статусом

Національний банк – це центральний банк України та особливий центральний орган державного управління (ст. 2 Закону "Про Національний банк України"). Водночас він має економічну самостійність: здійснює витрати за рахунок власних доходів, а у визначених законом випадках – також за рахунок коштів Державного бюджету (ст.4).

Особливості проявляються і в його повноваженнях. Він здійснює регулювання та нагляд на банківському ринку, а також державне регулювання і нагляд на ринках небанківських фінансових послуг. Зокрема, стаття 55 Закону передбачає постійний нагляд за дотриманням банками банківського законодавства, нормативно-правових актів НБУ та економічних нормативів, а стаття 55-1 визначає цілі державного регулювання та нагляду на ринках небанківських фінансових послуг. Тож дотримання встановлених правил іншими є частиною повсякденної роботи самого регулятора.

Водночас для власних витрат у Національного банку також існують певні правила. Щороку він складає кошторис адміністративних витрат, який затверджує Рада НБУ (ст. ст. 5, 9). До нього включаються витрати та інвестиції на забезпечення діяльності Національного банку, інвестиції у створення та розвиток матеріально-технічної бази, а також витрати на винагороду членам Ради НБУ.

Ідеться про значні суми. Згідно з консолідованою фінансовою звітністю, за результатами діяльності витрати Національного банку у 2023 році становили 106 млрд грн, у 2024 році –89,5 млрд грн та у 2025 році – 93,8 млрд гривень. При цьому витрати Кошторису у загальній сумі витрат за консолідованою фінансовою звітністю Нацбанку у 2023 році становили 4%, 2024 році – 5,6% та 2025 році – 6,6%.

Виконання кошторису контролює зовнішній орган, яким є Рахункова палата (ст. 7 Закону "Про Рахункову палату", ст. 70 Закону "Про Національний банк України"). Власне ці норми і стали правовою підставою для проведення аудиту відповідності на тему "Виконання кошторису адміністративних витрат Національного банку України", який охопив період з 2023 по 2025 роки. Звіт про отримані результати нещодавно оприлюднили на офіційному сайті РП.

Наскільки ж сам орган з особливим статусом, наділений широкими регуляторними та контрольними повноваженнями, дотримується правил планування та використання власних коштів? Загальний висновок Рахункової палати сформульований позитивно: "кошторисний процес Національного банку на 2023–2025 роки у всіх суттєвих аспектах відповідав вимогам нормативно-правових, розпорядчих актів за визначеними критеріями, за винятком окремих випадків". Саме в цих випадках аудит виявив недоліки планування і контролю, які, за оцінкою РП, спричинили ризик нераціонального використання коштів. Розглянемо їх послідовно.

Зміни до кошторису після використання коштів

У частині випадків зміни до кошторисних показників НБУ оформлювали вже після фактичного використання коштів. Тобто передбачена процедура коригування витрат застосовувалася постфактум.

Так, протягом трьох років профільні підрозділи НБУ подали 51 заявку про внесення змін до кошторису адміністративних витрат центрального апарату на загальну суму 151,5 млн грн. Із них 12 заявок, або 23,5%, на суму 69,2 млн грн були подані вже після фактичного використання коштів за відповідними видами витрат або місцями їх виникнення. Йшлося, зокрема, про витрати на утримання персоналу, матеріали, послуги та штрафні санкції.

Рахункова палата пояснила це недостатнім контролем керівників профільних підрозділів за дотриманням кошторисної дисципліни та аналізом фактичних витрат у межах доведених лімітів.

Як це відбувалося на практиці, видно на прикладі кейсу поточного ремонту адміністративної будівлі. Під час формування кошторису НБУ на 2025 рік на відповідну потребу було передбачено 1 млн грн. Водночас 16 грудня 2024 року Правління НБУ затвердило кошторисну документацію загальною вартістю 10,6 млн грн і доручило Департаменту забезпечення діяльності подати пропозиції щодо зміни показників кошторису.

Такі пропозиції до Департаменту фінансового контролінгу (ДФК) не надійшли. Попри це, 21 січня 2025 року ДФК все одно погодив заявку на закупівлю послуг очікуваною вартістю 10,6 млн грн. В обґрунтуванні зазначалося, що у першому кварталі фінансування пропонується здійснити шляхом перерозподілу 1,7 млн грн з іншого об'єкта (хоча ця сума покривала лише 16% потреби).

Торги оголосили 31 січня, а 11 березня НБУ уклав договір на 9,7 млн грн. Перший платіж у сумі 1,44 млн грн було проведено 20 травня. Отже, платіж перевищив передбачений кошторисом показник на 440 тис. грн. Збільшення витрат на 9,7 млн грн Правління НБУ схвалило лише 6 травня, а Рада НБУ затвердила 18 червня. Кошторис центрального апарату зі змінами затвердив куратор ДФК 23 червня.

Показово, що загалом обсяг планових витрат за статтею "Витрати на ремонт, техобслуговування необоротних матеріальних активів" становили 145,8 млн грн, тож обсягу не перевищено. Однак безпосередньо Департаменту забезпечення діяльності на поточний ремонт будівель було доведено 17 млн грн. Уже в І кварталі 2025 року з урахуванням інших розпочатих закупівель та ремонту на 10,6 млн грн цей показник перевищувався на 5,4 млн грн (32%).

Інвестиції без експертних висновків

Інвестиції на сотні мільйонів гривень планувалися та фінансувалися без передбачених внутрішніми актами обґрунтувань і експертних висновків щодо окупності та очікуваних вигід.

Так, для інвестицій Банкнотно-монетного двору (БМД), обсяги реалізації яких перевищують 2 млн грн, має подаватися до ДФК фінансово-економічне обґрунтування їх доцільності та підтвердні матеріали. ДФК, своєю чергою, повинен аналізувати очікувану окупність і вигоди та складати експертні висновки.

Але, як встановила РП, цього в окремих випадках не робилося. До кошторисів інвестицій БМД на 2023–2025 роки включили 13 інвестицій із загальним обсягом фінансування 480,8 млн грн. На їх реалізацію спрямували 468,6 млн грн.

Відповідні висновки мали б охоплювати загальну вартість, витрати на впровадження і подальшу експлуатацію, очікувані вигоди, окупність, альтернативні варіанти реалізації, готовність проєкту та ризики у разі відмови від нього. Але наявні висновки до проєктів кошторису БМД не містили повної інформації щодо окупності та підходів, застосованих при визначенні витрат і вигід.

Рахункова палата констатувала, що "управлінські рішення приймались без належного документального обґрунтування", необхідного для порівняння варіантів, оцінки вартості, готовності, окупності та моніторингу очікуваних вигід. І це вплинуло на продовження строків завершення інвестицій (в окремих випадках більше трьох років) та збільшення фінансування на їх реалізацію.

Один із прикладів – будівництво складу сировини та матеріалів на Фабриці банкнотного паперу. У 2022 році прогнозована вартість становила близько 13 млн грн. У кошторисі на 2024 рік було передбачено 12,5 млн грн, у травні 2024 року затверджено проєктну документацію на 21,3 млн грн, а в січні 2026 року – на 24,8 млн грн. При цьому період реалізації проєкту продовжився з 2022 до 2026 року.

Інший приклад – придбання обладнання плановою вартістю 38,6 млн грн. У висновку до кошторису на 2024 рік не було наведено показників внутрішньої норми дохідності та індексу прибутковості цієї інвестиції. А за інвестиціями, включеними до висновку на 2025 рік, такі показники взагалі не визначалися.

Проблема стосувалася і центрального апарату НБУ. З 28 % перевірених запитів на інвестиції (фактичні витрати – 29,7 млн грн) висновки ДФК не містили інформації про очікувані вигоди та витрати.

Звітування без підтвердження завершення інвестицій

Частина звітів про виконання інвестиційних заходів подавалася без інформації та документів, які підтверджували б фактичне завершення відповідних заходів.

Так, у 2023–2025 роках профільні підрозділи подали до ДФК 40 звітів про виконання інвестиційних заходів. Вони містили фактичні суми витрат, відображені у звітах про виконання кошторису. Однак 28,6% звітів за 2025 рік щодо заходів, на які спрямували 34,4 млн грн, не містили документів, що підтверджували їх завершення: актів введення в експлуатацію або інших відповідних матеріалів. В окремих випадках звіти подавали раніше дати введення придбаних активів в експлуатацію.

Зокрема, звіт про технічне переоснащення котельні вартістю 11,6 млн грн було складено 18 лютого 2026 року. Акт, який підтверджував фактичне виконання заходу, директор ДЗД затвердив лише 2 березня цього року. За висновком аудиторів, це не вплинуло на достовірність відображення витрат у звіті за 2025 рік, проте не підтверджувало досягнення мети інвестиційного заходу.

Частину інвестиційних заходів, які мали бути завершені, НБУ в установлені строки не реалізував, однак і строків при цьому не переглядав. Так, із 11 інвестиційних заходів, кінцевий термін освоєння бюджету яких припадав на 2025 рік, було завершено лише сім. За двома заходами з розвитку систем фізичної безпеки кошти не освоїли, за двома – лише частково. Із них на розвиток комплексної інформаційної системи використали 3,6 млн грн із запланованих 5,9 млн грн, або 61,3%. На капітальний ремонт вхідної групи та приміщень однієї із будівель –1,1 млн грн із 6,6 млн грн, або 16,9%. При цьому змін до Стратегії НБУ щодо строків реалізації незавершених заходів не внесено.

Зміна строків договорів без підтвердження

У частині перевірених Рахунковою палатою договорів НБУ продовжував строки дії або виконання зобов'язань без достатнього підтвердження обставин для зміни істотних умов закупівлі.

Протягом 2023–2025 років НБУ уклав 122 договори для реалізації інвестиційних заходів на загальну суму 715,4 млн грн. Під час аудиту перевірили виконання 11 договорів на 330 млн грн.

У трьох із цих 11 договорів на суму 43,5 млн грн строки дії або виконання зобов'язань продовжили без достатнього документального підтвердження об'єктивних обставин. Це становило 27,3% перевірених договорів.

За одним договором контрагент не надав сертифіката Торгово-промислової палати або іншого документа про форс-мажорні обставини. За іншим постачальник послався на погіршення логістики та відключення електроенергії, однак документів на підтвердження не надав. Додаткову угоду було укладено через 17 днів після закінчення строку поставки. При цьому НБУ вирішив не застосовувати штрафні санкції, передбачені основним договором. У третьому випадку лист контрагента не містив об'єктивних обставин та документального підтвердження затримки робіт.

Відсутність підтвердних документів аудитори кваліфікували як невідповідність п.4 ч.5 ст. 41 Закону "Про публічні закупівлі" та підпункту 4 п. 19 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг на період воєнного стану, затверджених постановою Кабміну від 12.10.2022 №1178.

Внутрішній контроль – поза аудитом

Рахункова палата не змогла покластися на систему внутрішнього контролю НБУ при оцінці кошторисного процесу, оскільки не отримала відповідної інформації та документів. Річ у тому, що НБУ не надав Рахунковій палаті інформації та документів щодо здійснення внутрішнього контролю з питань кошторисного процесу, а також розгляду Аудиторським комітетом Ради НБУ звітів внутрішнього аудиту за 2023–2025 роки.

Через це аудитори "не покладалися на відповідні заходи внутрішнього контролю", що "вплинуло на аудиторський підхід". При цьому звіт не містить пояснення причин ненадання цих матеріалів і не кваліфікує цю обставину як окреме порушення.

За результатами всього аудиту Рахункова палата запропонувала НБУ посилити контроль за кошторисною дисципліною та усунути виявлені недоліки. Зокрема, до 1 квітня 2027 року –актуалізувати Стратегію, до 1 березня 2027 року – унормувати підготовку експертних висновків щодо інвестицій, а до 1 грудня 2026 року – розглянути створення робочої групи для експертної оцінки будівельних інвестиційних заходів БМД.

НБУ, зі свого боку, запевнив, що розгляне висновки та рекомендації РП і використовуватиме їх для "подальшого вдосконалення внутрішніх процесів, системи внутрішнього контролю та підвищення ефективності управління адміністративними витратами".

***

Аудит Рахункової палати виявив невідповідності та суми, що в окремих випадках сягають десятків мільйонів гривень і співмірні з бюджетами деяких державних органів. Ці цифри мають вагу не самі по собі, а через статус установи. Національний банк здійснює постійний нагляд за дотриманням установлених правил іншими учасниками фінансового ринку. Стандарт документальної обґрунтованості та простежуваності рішень, який регулятор застосовує до піднаглядних, логічно очікувати і щодо його власного кошторисного процесу.

Окремої уваги заслуговує те, що Рахункова палата віднесла ненадання Національним банком інформації про внутрішній контроль до розділу "Обмеження аудиту", тобто формалізованої за міжнародними стандартами категорії, яка означає звуження доказової бази. Пояснень причин таким діям НБУ сам Звіт не. Водночас обов'язок надавати інформацію на вимогу Рахункової палати є законною вимогою, за невиконання якої передбачена відповідальність.

Все це вказує на непрозорість діяльності НБУ, що є особливо чутливим на тлі постійних корупційних скандалів, як навколо НБУ, так і державних банків.

https://ukranews.com